近日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），是我国数据要素化迈出的关键、坚实一步，具有重大的里程碑意义。

发展数字经济，核心就是在万物数字化、数据化的基础上，充分挖掘释放蕴藏在数据中的价值。数据的开发和应用能力已经成为一个国家、地区或组织综合竞争力的关键指标。数据价值的发挥依赖于多源（元）数据的融合碰撞和数据的共享流通，数据只有动起来、用起来才能产生价值、发挥作用。而数据在其全生命周期的每个环节上又涉及众多利益相关者，只有充分发挥各环节利益相关者的积极性、全面保障各环节利益相关者的权益，方能实现数据价值的最大化，形成健康的数字经济生态。

当前，数据要素化是一个国际性难题，尚处探索阶段。一方面，数据相比传统的生产要素，具有独有的特征，如获得的非竞争性、使用的非排他性（或非独占性）、价值的非耗竭性、源头的非稀缺性等。由于这些特殊性质，数据作为生产要素在涉及产权、流通、共享、定价、使用、获益、安全和隐私保护等方面，不仅存在制度障碍，还缺少有效技术支撑。

另一方面，数据要素化是将数据确立为重要生产要素，并通过各类手段让其参与社会生产经营活动的过程，又可分为递进的三个层次：一是资源化，即认识数据的资源属性，这是数据价值释放的前提。当前，数据作为基础性战略性资源已得到广泛共识；二是资产化，即在法律上确立数据的资产属性，这是要素价值得以保障的根本。作为资产，必然涉及产权，然而，数据的产权及其确权正是当前争议较大的议题，传统要素产权的经济实体性、产权可分离性和流动独立性，对数据要素而言并不完全适用，由于参与主体多，权属关系复杂，在现有法律体系框架下难以有效解决数据的确权问题；三是资本化，即实现数据的资本属性，这是要素价值得以释放并创造新价值的途径。当前，数据的流通共享障碍重重，数据的定价和收益分配无章可循，数据平台的虹吸效应、垄断行为带来税收侵蚀、收益失序等问题，有碍于数字经济生态的形成。显然，数据要素化不能因循既有制度体系，既需要理论创新，也需要实践探索。

在我国，实施国家大数据战略，建设数字中国，发展数字经济已成为国家战略选择。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次将数据列为生产要素，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》提出强化高质量数据要素供给、加快数据要素市场化流通、创新数据要素开发利用机制等重点任务举措，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出要“打造统一的要素和资源市场，加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范”。

近日印发的《意见》更是系统地、有针对性地为我国今后一段时期内数据要素化明晰了制度指引，指明了前进方向，对于充分发挥数据要素价值、加快培育壮大数据要素市场、做强做优做大数字经济无疑具有更加重大的指导意义。

《意见》从数据基础制度构建视角，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面为重点，给出了及时的、关键的指导意见。《意见》提出，建立保障权益、合规使用的数据产权制度，涉及数据产权的结构性分置制度，公共数据、企业数据、个人信息数据的确权授权机制，以及数据要素各参与方的合法权益保护机制等；建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，涉及数据的全流程合规和监管规则体系，规范高效的数据交易场所，数据要素流通和交易服务生态，数据安全合规有序的跨境流动机制等；建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，包括由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制和政府对数据要素收益分配的引导调节作用；建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，涉及政府的数据治理机制，企业的数据治理责任，以及社会力量多方参与的协同治理等。《意见》从多个层次、多个维度给出了数据要素市场化的路径机制，综合统筹数字经济发展和数据安全保障、制度优势下的顶层规划和市场机制的配置调节、顶层框架基本规范和足够的创新探索空间等，为推动数据要素高效有序流通与公平竞争，建设统一有序开放的数据要素市场，构建安全发展共生繁荣的数字经济生态打下了良好基础。

《意见》具有三个重要特色：

凸显了发展导向。《意见》以“做强做优做大数字经济”为基调，以“坚持共享共用、释放价值红利”“强化优质供给、促进合规流通”“深化开放合作、实现互利共赢”为原则，明确了促进发展的鲜明主导向。如，探索数据产权结构性分置制度，淡化了数据的“所有权”，更多强调“持有权、加工使用权、经营权”等，这对在当前缺乏共识情况下，搁置争议，构建有效高效的数据产权运行机制，明晰在数据生产、流通、使用过程中各参与方的合法权利，最大化数据价值的释放，提供了可行途径和方案。在流通交易方面，强调“在使用中流通、场内场外相结合”“有序发展跨境流通和交易”，探索“公共数据有偿使用政府指导定价”和“企业、个人数据市场自主定价”结合的价格机制。在收益分配方面，明确要“扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道，完善数据要素收益的再分配调节机制”，有利于在保障基本权益前提下，鼓励发挥各参与方积极性，并尽可能最大化各参与方收益。

有利于可操作性。《意见》虽然定位于宏观指导，但是在不少方面已具备实际可操作性。如，数据产权的结构性分置框架和不同类别数据的分类分级确权授权制度，个人授权前提下的数据采集、持有、托管和使用，数据交易场所的构建规范等。

留足了创新空间。《意见》给出了数据基础制度的顶层框架设计，同时，对一些当前未决问题也留下了进一步创新探索的空间，如“探索数据资产入表新模式”“探索建立数据跨境分类分级管理机制与合作新途径”等。此外，《意见》也明确要“积极鼓励试验探索”“坚持顶层设计与基层探索结合”，鼓励支持先行先试，引导推动技术和产业应用创新，并建立创新容错机制。

总体看，《意见》的出台，为我国促进数据要素化的相关制度建设奠定了基础，发出了动员令。后续需要各部门、地方政府、行业联盟、企事业机构等在《意见》给出的指导和框架下，加大实践、创新和探索，为制度的建立健全添砖加瓦、贡献智慧、经验乃至教训。数据制度建设是一项系统工程，尚在起步探索期，仍有较长的路要走。制度体系构建需要做好顶层设计，更需要留足创新探索空间。

（作者系中国科学院院士）